Comment réformer la fonction publique ?

Rendre le gouvernement en mesure d’améliorer la gestion publique conformément à ses priorités propres, promouvoir la réforme administrative et appuyer le développement d'une économie de marché et d'une société démocratique, tels sont les défis qui doivent être relevés d'urgence par l'actuelle (ou la future) équipe dirigeante algérienne. Il va sans dire que cela nécessite une réforme des institutions publiques, une meilleure gestion de la formulation des politiques, des dépenses et des services publics, une supervision administrative et enfin une amélioration des services d’information.
Mais réformer l'administration dans son ensemble suppose des préalables d'ordre organisationnel. La coordination interministérielle, par exemple, repose essentiellement sur un corps de hauts fonctionnaires (à créer). De son niveau de professionnalisme dépendra donc la réussite de toute (tentative de) réforme de la fonction publique.
Cohérence des décisions de politiques publiques
Dans tous les pays développés l’on considère l’existence d’une force d’impulsion professionnelle dans l’administration comme essentielle à la qualité et à l’efficacité de l’administration dans son ensemble, ainsi qu’à sa culture d’organisation.
Cette problématique a fait l'objet d'un traitement différent selon les pays. Certains, comme l'Allemagne, la France ou le Royaume-Uni, ont mis en place depuis longtemps une série de règles et traditions pour l'ensemble de la haute fonction publique, comportant des règles particulières pour la nomination aux postes supérieurs. D'autres ont créé plus récemment un corps de fonctionnaires particulier pour ces postes, comme c'est le cas du Senior Executive Service mis en place aux États-Unis.
Les personnes qui occupent les emplois supérieurs de l'administration sont nommées en général de façon centrale, par les niveaux les plus élevés du gouvernement. Ils font l'objet d'une gestion plus centralisée que l'ensemble des agents publics et fonctionnaires, parfois selon des réglementations partiellement différentes de la réglementation générale de la fonction publique. La notion de cadres supérieurs en tant qu'élite de la fonction publique se retrouve d'une certaine façon dans la plupart des pays occidentaux.
En faisant des efforts particuliers pour la sélection et la gestion des cadres supérieurs, les gouvernements poursuivent des objectifs de stabilisation, de professionnalisme, d'attraction pour les plus hauts niveaux de leur personnel, ainsi que de qualité et de cohérence des décisions de politiques publiques.
Dans le contexte de transition qui caractérise l'Algérie, la mise en place d'institutions clairement définies et de procédures et instruments de gestion des cadres supérieurs, pourrait être une voie rapide pour arriver au professionnalisme de l'administration, de même que pour faciliter la mise en œuvre des réformes.
Dysfonctionnements
Le constat actuel de notre administration est le suivant :- Les décisions politiques et stratégiques, y compris en matière budgétaire, sont approuvées et non préparées ou coordonnées par le Conseil des ministres, ou décidées par le Parlement. Le centre du gouvernement, à savoir le Conseil des ministres, le Premier ministre et le ministre des Finances, n'ont pas l'autorité en matière de décisions politiques et de finances.
– La structure sectorielle n'est pas encore brisée. Chaque ministre a le "pouvoir" d'organiser son ministère à sa convenance et ne consulte que rarement les parties impliquées dans le processus de décision du gouvernement central. Les liens entre différents ministères et les structures et procédures de coopération et de négociation interministérielles pour les décisions gouvernementale ne sont pas développées.
– Le processus législatif n'est pas d'une "qualité suffisante", même si le nombre de projets de loi est très important.
– Le ministère des Finances n'a pas un rôle approprié dans la préparation du budget de l'ensemble du gouvernement. La procédure budgétaire en tant que fonction commune n'existe pas encore.
– L'administration est encore très influencée par la politique partisane ; les personnes au sommet de l'administration vont et viennent au gré des ministres, et changent très souvent.
– La séparation entre fonctions administratives et politiques n'est pas poussée au bout de sa logique, ce qui ne permet pas de savoir quels sont les postes dont le sort est lié à celui du gouvernement et lesquels ont un statut permanent.
– Les fonctionnaires, y compris les cadres supérieurs, sont employés par les ministères sectoriels, non par le gouvernement, ce qui renforce la sectorisation déjà indiquée. Il n'y a pas de gestion en commun du personnel et il n'y a pas de mécanismes pour la mobilité entre ministères.
– Même lorsqu'une loi portant statut de la fonction publique a été adoptée, les schémas formels de carrière ne se réfèrent qu'aux diplômes et à l'ancienneté, et n'encouragent pas la promotion des personnes les plus compétentes et les plus dynamiques.
– Les collectivités locales ont un champ d'action et des ressources très limités. La plupart des activités administratives locales sont encore organisées au sein des structures des ministères sectoriels de l'Etat, même si la décentralisation et la réforme territoriale sont "à l'ordre du jour".
Ce diagnostic étant fait, il est utile de souligner que le développement de fonctions de gestions transversales, communes à tous les ministères (budget de l'Etat, processus de décision politique) ou gérées selon des normes communes (personnel, travail législatif), n'est pas à l'ordre du jour de la réforme administrative dans notre pays.
La problématique à étudier dans ce contexte d'héritage et de développement actuel des réformes est de savoir si la mise en place d'un Corps de Cadres Supérieurs (CCS) pourrait faciliter le développement des nécessaires fonctions de gestion transversales du gouvernement, augmenter la qualité et l'efficacité du gouvernement central et de son processus de décision, et permettre une amélioration du processus global de gestion des ressources humaines de l'administration.
Corps de cadres supérieurs (CCS)
Un Corps de cadres supérieurs (CCS) est un système, structuré et reconnu, de gestion du personnel pour les postes non politiques les plus élevés de l'administration (postes de cadres supérieurs de l'administration). Il s'agit d'une fonction publique de carrière, apte à fournir des cadres formés et expérimentés pour être nommés à ces postes. Le corps est géré de manière centrale par des institutions et procédures appropriées, afin de garantir la stabilité et le professionnalisme du groupe central des cadres supérieurs, mais en permettant la flexibilité nécessaire pour répondre aux changements dans la composition du gouvernement.
La transition vers l'économie de marché et vers des institutions démocratiques comprenant une administration forte rend d'autant plus nécessaire une force d’impulsion dans la fonction publique, afin de permettre l'application des changements. Le présent paragraphe étudie ces fonctions et l'apport que peut réaliser un CCS à leur exercice.
Communication interministérielle et coordination
Quel que soit le degré de solidarité entre les membres du gouvernement, la communication et la coordination interministérielle – fondamentales en elles-mêmes pour la prise de décision et la mise en œuvre des politiques publiques – ne peuvent être exercées par le seul conseil des ministres ou même par des réunions interministérielles au niveau des ministres. La communication et la coordination doivent être complétées au niveau des fonctionnaires.
La coordination implique différentes actions, procédures et structures. Dans un gouvernement moderne, il n'y a guère de domaine de politique où l'action isolée d'un département ministériel ou d'un établissement d'Etat peut se prolonger longtemps.
C'est le cas en particulier des procédures budgétaire et législative. L'élaboration d'un budget est une procédure longue de communication entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers, qui conduit à une série d'arbitrages entre les ministères dépensiers. Le ministre des Finances ne peut arbitrer que s'il a une position forte du point de vue technique et politique. Même dans ce cas, il doit y avoir au bout du compte des arbitrages entre les ministères dépensiers et le ministère des Finances, qui ne peuvent être prononcés que par le Premier ministre ou le Conseil des ministres. Pour que le système soit efficace, seul un nombre limité d'arbitrages budgétaires doit être prononcé par les ministres eux-mêmes.
En ce qui concerne le processus législatif, la coordination est également nécessaire à tous les départements ministériels, pour plusieurs raisons : le Parlement n'a qu'une capacité limitée d'examen sérieux et approfondi des projets gouvernementaux, ce qui signifie que des arbitrages doivent être faits pour la mise au point de l'ordre du jour de l'action gouvernementale et législative. De plus, les frontières entre les compétences des départements ministériels ne doivent pas et ne peuvent pas être étanches, ce qui signifie qu'une bonne communication entre les ministères au stade de l'élaboration des projets est nécessaire afin d'éviter des chevauchements ou des contradictions dans les objectifs et moyens de différentes parties de la législation.
La plupart des conflits interministériels pourraient être résolus à un stade précoce par des consultations appropriées entre les départements concernés, ce qui permettrait une clarification des positions et des intérêts, et si nécessaire, une négociation conduisant à un accord entre fonctionnaires. L'existence de procédures d'arbitrage formelles et informelles au niveau des cadres supérieurs évite que la plupart des conflits techniques ne soient transférés au Conseil des Ministres. Cela permet un plus grand impact de directives et instructions gouvernementales puisque leur mise en œuvre dépend des fonctionnaires directement impliqués. Ce type de coordination interministérielle n'es possible que si les fonctionnaires concernés partagent une même idée de la pratique des procédures budgétaires, législatives et administratives et s'ils sont capables de concevoir l'administration comme un tout plutôt que de ne s'intéresser qu'à leur seul département. Il en va de même pour la mise en œuvre des politiques, dans la mesure où ce processus nécessite une répartition claire et une acceptation des responsabilités d'exécution, de même que des adaptations d'ordre réglementaire ainsi que dans l'allocation des ressources.
Un CCS pourrait donc être d'un grand secours pour changer les attitudes grâce à une formation commune, à la mobilité interministérielle et finalement à l'esprit de corps des fonctionnaires directement impliqués dans le processus de décision ministériel et interministériel.
Normes, procédures et routines communes aux différents départements ministériels
Dans plusieurs pays de l'OCDE l'on trouve une tendance à la fragmentation de l'administration centrale en unités plus petites et plus faciles à gérer car plus autonomes. Notre administration doit impérativement élaborer et mettre en œuvre avec continuité des normes, procédures et routines communes aux différents départements ministériels avant même de s'interroger sur les possibles avantages de la fragmentation telle qu'elle est mise en place dans d'autres pays. Ces normes, procédures et routines communes sont nécessaires dans trois domaines essentiels au moins : la procédure budgétaire, la gestion des ressources humaines et les contrôles de légalité.
Tous les décideurs du gouvernement et de l'administration doivent avoir une interprétation claire et commune de ces normes et procédures, afin d'être capables de négocier avec talent lorsque c'est nécessaire, mais aussi, plus généralement, de garder à l'esprit les contraintes budgétaires lors de la préparation ou de l'adoption de projets politiques.
La mise en place d'un CCS pourrait s'avérer un moyen rapide d'installer et de diffuser une culture et des interprétations communes à l'ensemble de l'administration.
Force d’impulsion dans la fonction publique du gouvernement central
Il est à présent clairement admis que l'administration a un rôle très important à jouer à la fois pour guider le mouvement de transition et pour s'adapter à sa nouvelle fonction de gardien des règles de l'économie de marché et de l'Etat de droit.
Cela implique un besoin de force d’impulsion dans l'administration, de manière à garder une ligne cohérente en matière de décision politique. Cette force d’impulsion ne peut pas être donnée par le seul sommet politique, même dans des périodes de conjoncture politique relativement stables.
Le faible degré d'efficacité de la fonction publique est un obstacle à des politiques dotées d'un impact réel, et est encore plus un obstacle à la réévaluation du rôle de l'administration dans le processus de transition. Il faut pour ce faire un effort de réforme important, qui ne peut être couronné de succès que s'il y a une volonté de réforme claire et constante au sommet de la fonction publique. Cette clarté et continuité ne peut pas être non plus le fait du seul sommet politique.
Une élite administrative solide, soutenant les efforts politiques ou les remplaçant en cas de déficience, peut permettre d'obtenir d'importants résultats. Ici encore, la mise en place d'un CCS pourrait être une manière d'aboutir à une telle force d'impulsion, par la création d'un esprit de corps conforté par des valeurs de service public et des expériences communes. Ce peut être un instrument de création, de perpétuation et de solidification d'une culture administrative.
Avantages d'un CCS
Donner aux ministres des conseils à caractère neutre mais prenant en compte la dimension politique des problèmes
Le CCS peut jouer un rôle que ni les conseillers plutôt inexpérimentés des ministres, ni les consultants privés — qu'ils soient nationaux ou étrangers — ne sont capables d'exercer car il leur manque une compréhension suffisante de l'appareil administratif existant et de celui qu'il conviendrait de développer. De plus, un CCS pourrait permettre de combler le fossé qui sépare la prise de décision de la mise en œuvre des politiques, qui risque de conduire à l'élaboration de programmes politiques très irréalistes.
Fournir la stabilité aux niveaux supérieurs de l'administration
Un CCS, fondé sur la séparation entre le grade et l'emploi, fournirait un noyau central de hauts fonctionnaires qui resteraient dans la sphère administrative quels que soient les changements de gouvernement en place.
Un système convenablement structuré pourrait essayer de concilier deux objectifs apparemment différents :
– la réduction de l'ingérence de la politique partisane dans le recrutement et la gestion des carrières de la fonction publique, ainsi
– qu'une flexibilité suffisante pour que les ministres puissent établir des relations de travail de bonne qualité et marquées par la confiance, avec le sommet administratif de leurs départements, afin de permettre l'impulsion politique nécessaire au bon fonctionnement de l'administration.
C'est pourquoi un CCS est compatible à court terme avec des nominations politiques discrétionnaires aux emplois supérieurs des ministères, tout en mettant en place une structure qui à long terme garantira la compétence et l'expertise des personnes qui peuvent être nommées à ces emplois en fonction de choix discrétionnaires des ministres.
Centraliser pour décentraliser
Afin de fonctionner correctement, un système de CCS devrait comprendre une institution centrale d'un type ou d'un autre, chargée de la gestion du corps. Toutefois, une telle institution centrale devrait être comprise comme un outil permettant la décentralisation réelle, car celle-ci ne peut réellement fonctionner que s'il y a un degré suffisant de culture administrative commune et une bonne communication entre unités décentralisées. Loin de conduire à plus de centralisation, une gestion centrale de la haute fonction publique deviendrait l'un des principaux instruments d'une décentralisation efficace.
Permettre un accroissement de la rémunération des fonctionnaires sans expansion des coûts budgétaires
L'existence d'un groupe de cadres supérieurs experts capables d'exercer différentes fonctions dans différents ministères pourrait permettre une réduction des effectifs globaux de hauts fonctionnaires. Les gains de productivité induits par le système pourraient conduire à la suppression de nombreux emplois supérieurs, ce qui permettrait une redistribution de la masse salariale affectée à ces emplois entre les membres du CCS. Ceci pourrait ensuite générer des améliorations de la structure salariale, ce qui rendrait la haute fonction publique plus attrayante pour les jeunes.
Composantes nécessaires à la mise en place d'un CCS
Le système doit être robuste et plutôt simple, en particulier lors des premières années suivant sa mise en place. Un système très élaboré serait à la fois fragile et trop peu transparent pour pouvoir prendre racine et permettre des développements ultérieurs.
Cadre juridique minime
La mise en œuvre d'un système de CCS nécessite une définition claire des règles ainsi qu'un horizon temporel suffisamment «dégagé» pour que le nouveau système soit attrayant et puisse être évalué après une pratique suffisante.
Système de recrutement et de gestion de carrière
Le système de recrutement et de gestion de carrière est probablement la composante essentielle d'un CCS. Il doit être construit avec soin, en prenant en compte toutes les spécificités du pays et en laissant la place à une évaluation et à des corrections après quelques années d'expérience. Plusieurs éléments doivent être pris en compte dans la construction d'un système de CCS à savoir : sa taille, les critères d'admission, les principes relatifs aux mutations, les principes relatifs à la carrière, des institutions pour l'admission, les mutations et la gestion des carrières, la transparence pour pourvoir aux vacances et un système clair de responsabilités.
Formation spécifique
Le contenu final des programmes de développement des cadres supérieurs de l'administration doivent manifestement être imaginés pays par pays, en prenant en compte leur diversité. Ces programmes doivent s'appuyer en très grande partie sur des méthodes d'apprentissage par l'action, dans lesquelles la partie la plus longue du programme est mise en œuvre pendant l'exercice des fonctions, avec des sessions intermédiaires de préparation et de suivi, et en relation étroite avec des conseillers ou tuteurs.
Analyse et description des emplois
Afin de permettre la mobilité entre ministères et établissements publics, de même que pour délimiter l'ampleur du CCS, les départements et établissements devraient se livrer à une analyse des emplois supérieurs. Ceci pourrait être fait par les institutions qui géreront le CCS de manière centrale, en coopération avec les ministères et les titulaires de ces emplois, afin de garantir l'utilisation d'une méthodologie commune à l'ensemble de l'administration.
Cet effort devrait se concrétiser par deux produits principaux :
– une liste des emplois à inclure dans le CCS, et
– des descriptions d'emplois (ou profils de postes) qui pourront être utilisées pour la fixation d'objectifs pour l'évaluation, pour analyser les besoins de formation du point de vue de l'organisation ainsi que pour la publicité des vacances d'emplois.
Systèmes de paiement et conditions de rémunération
Si l'un des principaux objectifs de la mise en place d'un CCS est la promotion d'une élite administrative dotée d'un esprit de corps, la concurrence entre les membres de ce corps doit rester relativement limitée. Il est plus important de souligner les valeurs et comportements communs que les différences. Ceci conduit au développement d'un système de rémunération comprenant trois éléments qui doivent coexister :
– Une partie importante de la rémunération doit être liée au grade à l'intérieur du corps ;
– Une autre partie importante de la rémunération doit être liée à l'emploi effectivement occupé par chacun des membres du corps ;
– Une troisième partie de la rémunération peut consister en récompenses particulières, liées ou non à la qualité du service.
Conclusion
Un Corps de cadres supérieurs (CCS), c'est-à-dire un système structuré et reconnu de gestion du personnel pour les emplois supérieurs à caractère non politique (les emplois de cadres publics supérieurs) dans l'administration, peut être une réforme essentielle afin de permettre le développement des fonctions de gestion transversales à l'administration, pour augmenter la qualité et l'efficacité du travail du gouvernement central et de son mode de prise de décision, et pour améliorer le processus général de gestion des ressources humaines dans l'administration. Il peut permettre d'augmenter la compétence professionnelle de la haute fonction publique en évitant des ingérences de la politique partisane dans les procédures de sélection et la gestion des carrières et ainsi augmenter les possibilités de choix des ministres qui veulent disposer de collaborateurs efficaces mais également sensibles aux aspects politiques des dossiers.
Un tel système est fondé sur une fonction publique de carrière, fournissant des cadres formés et expérimentés pour pouvoir être nommés aux emplois de cadres publics supérieurs. Le corps est géré de manière centrale par des institutions et procédures appropriées afin de développer la stabilité et le professionnalisme du groupe central de cadres supérieurs, mais aussi pour permettre la flexibilité nécessaire en vue de répondre aux changements dans la composition du gouvernement.
Un tel système n'a pas besoin aussi d'être très compliqué ; il peut être fondé sur un modèle robuste et simple adapté aux besoins immédiats d'un pays et pouvant être développé par la suite afin de prendre en compte les développements de l'administration publique et la réforme de la fonction publique.
Mourad Hamdan (consultant en management)

Principales références bibliographiques en langue française :
– INSTITUT INTERNATIONAL DES SCIENCES ADMINISTRATIVES (1988), La haute fonction publique en Belgique et dans les pays industrialisés — Recrutement, carrière et formation, IISA, Bruxelles.
– KESSLER, M-C. (1994), Les grands corps de l’État, PUF, Paris.
– ZILLER, Jacques (1993), Les systèmes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Administrations comparées, Montchrestien, Paris.
– ZILLER, Jacques (1988), L’accès à la fonction publique dans les États de la Communauté européenne,
Égalité et mérite, Bruylant, Bruxelles.
– Document relatif au soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion dans les pays d’Europe centrale et orientale.