Face aux nouvelles mutations mondiales, quel rôle pour l’Etat en Algérie dans le développement économique et social ?

Il ne suffit pas de se focaliser sur une loi de finances qui n’est qu’un document comptable public annuel, devant s’insérer forcément dans le cadre d’une vision stratégique. La loi de finances de 2015 n'est que le prolongement de celles de 2013 et 2014, axées sur la dépense publique. En cette année 2014, après plus de 50 années d’indépendance politique, environ 97% à 98% des recettes en devises proviennent toujours des hydrocarbures à l’état brut ou semi-brut. Selon les données de la Banque mondiale correspondant à celles de la Banque d’Algérie pour la période 2000-2013, l’Algérie a exporté 707,250 milliards de dollars et a importé pour 491,200 milliards. La différence est de 216 milliards, et si on enlève le remboursement anticipé de la dette, on retombe sur le chiffre des réserves actuelles fin 2013, environ 194 milliards de dollars, dont 83% à 86% sont placées à l’étranger, en grande partie en obligations européennes et en bons du Trésor américains. Uniquement pour l’année 2013, les importations de biens avoisinent 55 milliards de dollars (53% en cash selon la douane algérienne) plus 12 milliards de dollars d’importations de services, soit 67 milliards de dollars, auxquels il faut ajouter entre 5 et 7 milliards de dollars de transferts légaux de capitaux des compagnies étrangères nous donnant entre 72 et 74 milliards de dollars de sorties de devises. Cette rente donne des taux fictifs de chômage, de croissance (tirée par la dépense publique représentant plus de 80% du taux de croissance), d’inflation avec des subventions non ciblées de plus de 25 milliards de dollars en 2013 qui compressent artificiellement ce taux et généralisées permettant la fuite des produits hors des frontières. Aussi, l’objet de cette contribution est de poser la problématique du futur rôle de l’Etat dans le développement économique et social de l’Algérie face tant aux mutations internes que mondiales : favoriser l’efficacité économique pour une croissance durable reposant sur l’entreprise qu’elle soit publique ou privée dans une économie ouverte, et son fondement le savoir, tout en garantissant le principe d’équité. Aussi, je déplore qu’aucun débat public sérieux n’ait eu lieu sur le futur rôle de l’Etat en Algérie, débat indispensable pour éclairer la future politique économique et sociale, la politique gouvernementale se trouvant ballottée entre deux forces sociales antagoniques, la logique rentière épaulée par les tenants de l’import (13 000, mais en réalité seulement 100 contrôlant plus de 80% du total) et de la sphère informelle, malheureusement dominante, et la logique entrepreneuriale minoritaire. Cela explique également que l’Algérie est dans cette interminable transition depuis 1986, ni économie de marché ni économie administrée, expliquant les difficultés de la régulation, l’avancée des réformes étant inversement proportionnelle au cours du pétrole et du cours du dollar, les réformes depuis 1986 étant bloquées ou timidement faites avec incohérence lorsque que le cours s’élève. Aussi, suite à mes précédentes contributions (1), cette présente analyse le compromis des années 2015/2020 qui devra donc concilier l’impératif de productivité et la cohérence sociale, les principes d’une société ouverte et le devoir de solidarité, en un mot l’efficacité et l’équité. Car il faut éviter toute ambiguïté. L’égalité n’est pas celle du modèle de l963-2014, mais recouvre la nécessité d’une transformation de l’Etat providence, de l’Etat gestionnaire, à l’Etat régulateur, par la formulation d’un nouveau contrat social, renvoyant à la nécessaire refondation de l’Etat.
1- Favoriser une croissance innovante au sein d’une économie ouverte
La dure réalité, comme le montre l’actuelle crise mondiale, ne signifie pas la fin du rôle de l’Etat régulateur, car le marché a besoin d’être encadré. Aussi, la nouvelle politique socioéconomique algérienne devra reposer sur trois éléments fondamentaux complémentaires. Premièrement, elle doit tenir compte de l’adaptation aux mutations mondiales irréversibles. Les négociations futures avec l’Organisation mondiale du commerce et les accords pour une zone de libre-échange avec l’Europe applicable depuis le 1er septembre 2005 doivent correspondre aux avantages comparatifs tant de l’Algérie que des pays du Maghreb dans leur ensemble. Car je pense fermement que l’Algérie ne dispose pas d’autres alternatives que l’adaptation à la mondialisation dont les espaces euro-maghrébins, africains et euro-méditerranéens constituent son espace naturel. Prétendre que la mondialisation aliène le développement du pays et les libertés c’est ignorer une évidence : sans insertion dans l’économie mondiale, l’Algérie serait bien davantage ballottée par les vents des marchés avec le risque d’une marginalisation croissante. C’est que la nouvelle politique économique doit être marquée par l’adaptation à l’universalisation de l’économie de marché, le commerce international n’étant pas un jeu à sommes nulles. L’ouverture peut être douloureuse à court terme, car elle impose des changements, mais elle est bénéfique à moyen et long termes. Deuxièmement, il y a lieu de garantir les grands équilibres macro-économiques par une monnaie stable et par la réduction des déficits publics, ces deux conditions étant une condition nécessaire, mais non suffisante, évitant la hausse des prix sur des structures de monopoles inchangées (l’économie de marché ne signifiant pas hausse des prix ce qui se passe actuellement), et donc aller vers les réformes institutionnelles et micro-économiques qui accusent un retard important au sein d’un monde de plus en plus interdépendant. Notamment la réforme de l’Etat, de la justice, de l’école (la mère des réformes qui conditionne le tout), de l’économie (surtout le système financier figé, lieu de distribution de la rente et favoriser un véritable marché du foncier), le tout devant être harmonisé avec de nouveaux systèmes de protection sociale qui doivent s’adapter, aller en cohérence et en mouvement, s’intégrant à une économie dominée par le consommateur mondial et arbitrée par les marchés financiers. La compétition dans une économie globale fait que chacun a le monde pour marché et tous les consommateurs pour clients. La traduction d’un monde ordonné autour de la production est largement dépassée. Et l’introduction en lice de l’Inde et surtout de la Chine dans le commerce mondial représente une vraie révolution, caractéristique de l’unification des conditions de production dont la valeur ajoutée augmente, mais dont les distances entre la production et la consommation diminuent avec la révolution dans le domaine du transport et des télécommunications. La libéralisation des mouvements de capitaux transgresse les frontières géographiques. Il y a lieu de revoir les concepts erronés de stratégie industrielle et d’imaginer une nouvelle politique de l’entreprise. Car à l’intérieur des entreprises, se mettent en œuvre de nouveaux modes d’organisation éloignés du taylorisme, des grosses sociétés avec leurs lourdeurs bureaucratiques, fondés sur le raccourcissement des chaînes hiérarchiques, sur l’amélioration de la qualification, sur l’implication des personnes, sur la décentralisation interne et la gestion prévisionnelle des compétences. Troisièmement, la mutation nécessaire des services publics marchands. La conception passée sur une superposition forte entre secteur public, entreprise publique, monopole, activité limitée du territoire national, doit faire place à l’efficacité de gestion, à la concurrence des services collectifs. Si certaines infrastructures peuvent continuer à être gérées par des monopoles, les services de transport, eau, électricité, téléphone vocal doivent être libéralisés. Ainsi, la plupart des pays émergents sans compter les pays développés ont des services collectifs caractérisés par de très nombreux acteurs privés et publics, puisque le commerce, l’agriculture et l’industrie sont presque totalement privatisés. Cependant, pour éviter les effets pervers du marché, l’action régulatrice de l’Etat est nécessaire pour assurer la cohésion sociale. Car, certes, la nouvelle politique socioéconomique en Algérie devra être marquée en ce début du XXIe siècle par l’innovation, mais également éviter qu’une économie qui produit la richesse ne détruise les liens sociaux dans un univers où la plupart des structures d’encadrement (famille, religion, syndicats) sont faibles, surtout en Algérie où bon nombre d’organisations sont des appendices bureaucratiques sans impact de mobilisation, mais monnayant leurs soutiens contre une fraction de la rente pétrolière et gazière.
2- Devoir d’équité à travers l’articulation des rôles complémentaires Etat/marché
 L’Algérie grâce à la rente des hydrocarbures vit sur un modèle égalitaire simple, l’Etat propriétaire gestionnaire régentant l’ensemble de l’activité économique et sociale : réduction des inégalités, développement des prestations sociales pour tous (les subventions généralisées à plus de 25 milliards de dollars en 2013) bien que certains contestent que ce modèle ait été équitable, assistant à une concentration des revenus au profit d’une minorité rentière. Mais d’une manière générale, ce compromis sera remis en cause tant par la baisse des recettes d’hydrocarbures entre 2017 et 2020 et avec l’évolution d’une société plus ouverte, plus individualiste exigeant des traitements plus personnalisés, avec comme toile de fond une croissance plus sélective, rendant urgent une meilleure articulation des rôles respectifs et complémentaires de l’Etat et du marché. De ce fait, cela remet en cause le traitement statistique global qui correspond de moins en moins à la réalité plus complexe, supposant d’ailleurs une structure indépendante du gouvernement comme l’atteste actuellement l’effritement du système d’information. La société de marché incitant naturellement à plus d’efforts et de dynamisme et la solidarité dans la compétition implique de cesser d’exclure sous peine de devenir une société de décadence. Ainsi, les problèmes doivent être abordés différemment et cela passe par une réflexion collective sur la justice au sens sociétal. L’universalité de la justice n’existant pas, elle dépend du moment daté et du mouvement historique. Une société dynamique en forte croissance offre des espoirs individuels plus grands en tolérant certaines inégalités qu’une société dont l’économie en stagnation où l’avenir est incertain. Paradoxalement, en dynamique, certaines inégalités à court terme profitent aux plus défavorisés à moyen terme si l’on respecte les droits fondamentaux, bien qu’il faille éviter une domination excessive de l’argent sur la vie sociale. Dans un tel contexte, il faut identifier les inégalités qui doivent être combattues (inefficaces et injustes) et trouver le niveau acceptable d’inégalités nécessaires pour assurer le dynamisme de l’économie. Il ne sera plus question de la simple égalité d’accès à des prestations banalisées, mais l’équité par la discrimination positive privilégiant le renforcement des relations professionnelles, la relance des négociations collectives branche par branche grâce à de nouvelles méthodes de travail fondées sur l’innovation continue. Il s’agira de favoriser de nouvelles structures sociales dynamiques pour impulser le changement et impulser celles traditionnelles par définition plus conservatrices. Parallèlement, doit être mis en œuvre une nouvelle politique axée sur une nouvelle politique de l’emploi et des salaires liés à l’éducation, une nouvelle politique de protection sociale et enfin une nouvelle politique fiscale qui est au cœur de l’équité, les politiques parleront de justice sociale. En ce qui concerne l’emploi, la politique passée et actuelle a été de préférer la distribution de revenus (salaires versés sans contreparties productives) à l’emploi, c’est-à-dire contribuant implicitement à favoriser le chômage. Aussi, s’agit-il de modifier les pratiques collectives et réduire les à-coups sur l’emploi en accroissant la flexibilité des revenus et des temps de travail par une formation permanente pour permettre l’adaptation aux nouvelles techniques et organisations. Le rôle primordial pour l’emploi est d’introduire l’initiative économique de tout le monde et les capacités entrepreneuriales caractérisées par les prises de risques industriels et économiques. La solution la plus sûre est de s’appuyer sur la qualification, la professionnalité des salariés allant de pair avec la spécialisation de l’économie. L’avenir est dans les gisements importants d’emplois sur les activités de services, des emplois de proximité, ce qui impliquera le développement important dans les années à venir des services marchands rendus nécessaires par l’élévation du niveau de qualification. Pour cela, une place importante doit être donnée à la négociation collective où l’Etat se confinera à son rôle en matière de minima de salaires et de grilles de classifications professionnelles et d’introduire des incitations comme celui d’abaisser les cotisations sur les bas salaires afin de diminuer les coûts relatifs des emplois non qualifiés. Cependant, en allégeant les charges, il faudra mesurer le prix de cet effort de redistribution par les actions ciblées de solidarité nationale en évitant de décourager les activités économiques. D’une manière générale il y a urgence d’un système d’éducation évolutif s’adaptant à la nouvelle conjoncture internationale par des réformes depuis le primaire jusqu’au supérieur, en passant par la formation professionnelle par une formation permanente afin d’éviter des diplômés chômeurs avec la baisse du niveau, et donc améliorer la qualité : c’est que la majorité des salariés n’ont pas à ce jour bénéficié de formation professionnelle. Dans le cadre de l’amélioration de la qualité qui s’est nettement détériorée, il est souhaitable de décentraliser la gestion de l’éducation d’une manière globale afin de faire jouer la concurrence régionale et son adaptation aux besoins de la société, avec quatre grands pôles d’excellence et éviter ce mythe d’une université par wilaya. Le deuxième axe, celui d’une nouvelle gestion de la sécurité sociale favorisant l’emploi et la cohésion sociale. Le financement de la protection sociale continue à être assis pour l’essentiel sur les cotisations sociales et absorber les gains de productivité au détriment de l’emploi et des salaires directs. Car force est de reconnaître qu’avec la baisse de la salarisation due à l’accroissement du chômage, cela pèse sur le compte de la sécurité sociale et par la présence à la fois des dépenses de transfert et leur mode de financement, le déficit étant couvert par des prêts à moyen terme qui sont supportés sur les générations futures. Aussi, la pérennité du système risque d’être menacée à moyen terme et nécessite de profondes réformes structurelles. Le non-paiement des retraites dans les années à venir est envisageable, en cas de chute brutale des cours du pétrole et si la panne dans le développement persiste. Cela doit nous faire réfléchir sur des mesures pérennes et non conjoncturelles. D’une manière générale, la notion d’équité a changé et l’accès à l’emploi doit être une priorité, car la protection sociale actuelle accroît le chômage. Donc, ce n’est pas un changement d’assiette des prélèvements qui résoudra les problèmes, mais la maîtrise de la dépense aussi bien la dépense globale que la dépense remboursée, car dans cette sphère spécifique, celui qui consomme n’est pas celui nécessairement qui finance, et cela n’est pas neutre pour l’activité productive. Aussi, l’ensemble des dépenses de la sécurité sociale ne doit pas croître, en volume, plus vite que la croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette rationalisation des dépenses ne saurait signifier restriction aveugle afin de permettre de couvrir les besoins des plus démunis, supposant des enquêtes ciblées sur le terrain. Enfin, dernier axe, une nouvelle politique fiscale, car le système d’impôt est au cœur même de l’équité. Mais l’impôt peut tuer l’impôt, car il modifie l’allocation des ressources réalisée, notamment l’offre de capital et de travail ainsi que la demande de biens et services. Un système fiscal efficace doit trouver le moyen de prélever des recettes en perturbant le moins possible les mécanismes qui conduisent à l’optimum économique et s’articuler autour des prélèvements faiblement progressifs sur des assiettes larges, ce qui n’altérerait pas nécessairement leurs caractères redistributifs. Comme il y a lieu de préciser que le niveau de l’impôt direct dans une société mesure le degré d’adhésion de la population.
3- Il ne peut y avoir de citoyens sans projet de société
Il n’y a pas de citoyens sans projet social et il n’y a pas de projet économique durable qui ne soit pas lié à un projet social. Il s’agit de restaurer à l’Etat sa vocation naturelle, le soumettre au principe d’efficacité conçu selon une démarche démocratique, la puissance publique dépendant trop des corporations rentières ce qui conduit à un éparpillement et un accroissement des dépenses de l’Etat qui ne sont pas proportionnelles à leur efficacité. D’où l’urgence du renouveau du service public et l’optimalisation de l’effet de la dépense publique en introduisant plus de rigueur budgétaire et renforcer les organismes de contrôle : IGF, Cour des comptes, et revoir le mode de désignation des commissaires aux comptes au niveau des grands organismes et entreprises publiques en favorisant la concurrence. Car le handicap majeur de toute société est l’intervention autoritaire, vision du passé, des pouvoirs publics, ce qui ne saurait signifier la fin du rôle de l’Etat stratégique en économie de marché en tant que régulateur et protecteur des plus démunis. Cette intervention – en cas de malaise social – cristallise le mécontentement populaire sur le pouvoir d’Etat et aboutit à un affrontement direct entre la puissance publique et l’opinion sans qu’intervienne la moindre médiation. En fait, l’objectif stratégique est de redonner confiance à la population algérienne en instaurant un Etat de droit, base du retour à la confiance, passant par des actions concrètes de luttes contre la corruption, le favoritisme, le régionalisme, les relations de clientèles occultes qui ont remplacé les relations contractuelles transparentes, l’application du principe de Peter qui fait que l’on gravite dans la hiérarchie en fonction de sa servitude et de son degré d’incompétence. Aussi, s’agit-il de mettre en place des mécanismes nouveaux dans le domaine politique, économique et social afin de lier l’efficacité économique, loin de tout monopole public ou privé, et l’équité pour garantir la cohésion sociale, loin de tout populisme. Les réformes de structures sont indispensables pour une croissance durable ne devant pas confondre restructuration industrielle qui n’est qu’un élément – de la restructuration globale de l’économie objectif stratégique des réformes. Or, le bilan de ces dernières années est mitigé : il faut tirer les leçons. Le consensus tant au niveau international que national est l’urgence d’objectifs politiques plus précis et une nouvelle organisation institutionnelle afin de donner plus de cohérence, et une accélération de ce processus des réformes complexe, mais combien déterminant pour l’avenir du pays implique une nette volonté politique de changement. L’expérience de bon nombre de pays en transition vers l’économie de marché peut fournir des enseignements utiles pour atténuer le pouvoir bureaucratique rentier dominant en Algérie. Il est utile de signaler que les raisons du faible flux d’investissements étrangers et du privé national hors hydrocarbures, pourtant indispensable pour renouer avec la croissance et donc d’atténuer les tensions sociales, me semblent être essentiellement imputables non pas à l’aspect sécuritaire qui s’est nettement amélioré, mais au système bureaucratique sclérosant tant central que local, étouffant les énergies créatrices, ce qui explique les mauvais classements internationaux en terme d’attractivité pour l’Algérie malgré ses importantes potentialités. L’investisseur mû par la logique du profit n’investit pas durablement en Algérie, mais dans des activités de court terme sachant qu’il sera payé grâce aux réserves de change. Le pouvoir bureaucratique sclérosant a ainsi trois conséquences nuisibles au développement en Algérie :
– première conséquence : une centralisation pour régenter la vie politique, sociale et économique du pays,
– deuxième conséquence : l’élimination de tout pouvoir rival au nom du pouvoir bureaucratique,
– troisième conséquence : la bureaucratie bâtit au nom de l’Etat des plans dont l’efficacité sinon l’imagination se révèle bien faible.
En résumé, les réformes économiques indispensables pour s’adapter tant à la mondialisation de l’économie, dont l’espace euro-méditerranéen est son espace naturel, qu’aux mutations internes impliquent l’instauration de l’économie de marché concurrentielle à finalité sociale, loin de tout monopole néfaste (le monopole privé est plus néfaste que le monopole public), qui est inséparable de l’Etat de droit et de la démocratie sociale et politique. Car le cadre macro-économique relativement stabilisé est éphémère sans de profondes réformes structurelles qui ont commencé timidement comme en témoigne la faiblesse des exportations hors hydrocarbures. L’entrave principale au développement d’une bonne gouvernance en Algérie provient de l’entropie (désordre). Le défi majeur est de réfléchir aux voies et moyens nécessaires pour contrôler et réduire cette entropie à un niveau acceptable. Comme montré dans deux ouvrages collectifs réalisés sous ma direction et celle Camille Sari (2), l’Algérie sans chauvinisme a toutes les potentialités pour devenir un pays pivot au niveau de la région, sous réserve d’un changement de gouvernance.
Abderrahmane Mebtoul
Professeur des universités, expert international en management stratégique 
[email protected]
(1) Liés à ce sujet voir les contributions de Abderrahmane Mebtoul dans le site Algeriepatriotique en août 2014, où a été mis en relief l’urgence d’une réorganisation gouvernementale axée sur de grands ministères – également dans le Quotidien d’Oran et El Watan : «Inefficacité gouvernementale et détérioration du pouvoir d’achat des Algériens», septembre 2007, disponibles sur www. google.fr et reproduits par des sites d’organismes internationaux.
(2) Deux ouvrages récents distincts réalisés sous la direction du professeur Abderrahmane Mebtoul et du docteur Camille Sari de la Sorbonne regroupant 36 experts internationaux maghrébins et européens – politologues, juristes, militaires, sociologues, historiens-économistes : Le Maghreb face aux enjeux géostratégiques, livre I : Institutions et politiques, 480 pages) ; livre II : Volet économique dans toutes ses dimensions, 520 pages – parus en Algérie en mars 2014, Editions Maarifa, et en France en juillet 2014, Editions Harmattan.